根据美国《1962年贸易扩展法》第232条款,美国商务部于今年4月底宣布对进口铝产品是否威胁和损害美国国家安全启动调查。日前,美国商务部部长罗斯表示,特朗普政府将于6月底公布有关进口铝产品的“232调查”结果报告。随着调查结果公布日期的临近,许多世贸组织(WTO)成员和利益相关方都对此案可能引发其他成员采取类似贸易限制措施表示担忧。
美国缘何启动对进口铝产品的“232调查”?此举是否为美国滥用“国家安全例外规定”而采取的限制性贸易措施?这将给美国及全球铝业带来哪些影响?
变相的贸易保护主义
令人备感讽刺的是,以“保护”国内铝业生产和制造为名的“232调查”,却并未得到美国相关机构和企业的支持与认可。
当地时间6月22日,美国商务部就进口铝产品“232调查”举行了听证会。数十位来自中国、俄罗斯、欧盟、阿联酋等国家和地区的政府和行业协会,以及美国铝业和下游制造业的代表一致认为,铝产品进口并不损害美国国家安全,限制进口不仅不能提升美国铝业竞争力,反而会损害美国下游制造商的利益。美国易拉罐制造商协会等机构负责人直言,对进口铝产品征税会提高美国铝产品价格并损害国内相关制造商的利益。
中国世贸组织研究会副会长霍建国在接受国际商报记者采访时指出,美国对进口铝产品启动的“232调查”可以被视为一种变相的贸易保护主义。究其原因,美国铝产品进口多于出口,“232调查”是为限制美国铝产品进口所找的一个有“法律依据”可循的借口。
霍建国进一步解释道,不同于此前美国所采取的边境调节税政策因缺乏法律依据而“流产”,“232调查”有法律依据可循,即WTO允许成员以国家安全为由限制进口。
然而,有美国相关研究机构证实,满足美国军事需求的铝产品超过99%都来自美国铝业生产商,进口铝产品威胁美国国家安全的说法根本站不住脚。
商务部贸易救济调查局出口地区一处处长李勰在上述听证会上表示,美国国内铝业生产完全可满足其国防安全需求,国防相关铝产品消费仅占美国国内全部铝消费的2%以下,进口铝产品并不会损害美国国家安全或美国经济。
霍建国指出,包括美国出台的《1930年关税法》《1979年贸易协定法》以及《1962年贸易扩展法》等,都夹杂着产业保护特殊条款,与WTO规则相违背。“遵循国内法高于国际法是美国的惯用做法。”
“对产业是否造成损害应该由企业或行业协会提出,再进行相关调查,而不是由政府直接提出和认定,这种做法本身就具有贸易保护主义色彩。”霍建国说。
损人不利己或致贸易战
中国有色金属工业协会在回应美国商务部“232调查”的书面意见中指出,美国从中国进口的铝产品主要用于建筑结构、包装容器等一般性用途的中端通用型产品,并不涉及美国的国防军工领域。同时,中国从美国进口的铝产品主要用于汽车、飞机结构部件等高附加值产品,两国生产的铝产品具有高度互补性。
霍建国表示,美国在进口中低端铝产品的同时,也出口高端铝产品。如果对进口铝产品的“232调查”结果认定进口铝产品威胁和损害美国国家安全,那么其他国家也可以效仿这一做法,甚至引发全球铝业贸易战。“美国商务部启动的‘232调查’表面上看是在保护国内产业,实则弊大于利,损人不利己。”霍建国说。
李勰强调,虽然WTO规则包含一项国家安全例外规定,允许成员以国家安全为由限制进口,但条件相当苛刻,WTO并不鼓励使用。他表示,动用该项条款也会令美国依赖进口原材料的下游行业不可避免地受到影响。此外,如果其他国家效仿美国,以国家安全为由限制进口,作为贸易大国的美国也会遭受损失。“全球铝业产能过剩是由全球经济复苏乏力、需求疲软等多种因素造成的,需要各国通过对话协商共同应对,单边贸易制裁解决不了问题。”李勰说道
